O Ministério Público de Contas do Espírito Santo (MPC-ES) propôs Representação contra gestores de 12 municípios capixabas que aderiram à Ata de Registro de Preços (ARP) 7/2024, do Consórcio Intermunicipal Multifinalitário do Vale do Jequitinhonha (CIM Jequitinhonha), para contratar obras e serviços de engenharia de grande complexidade. O documento traz elementos que indicam esquema de “venda de ata” e indícios de irregularidades nas contratações da Dulena Construtora Ltda por meio de “carona” nessa ata do consórcio mineiro.
Na Representação (Processo 2966/2026), o órgão ministerial pede a suspensão imediata dos contratos firmados pelos municípios com a referida empresa e dos pagamentos ainda pendentes de cada um deles. Foram representados os gestores responsáveis pelas contratações firmadas nos municípios de Águia Branca, Apiacá, Bom Jesus do Norte, Guaçuí, Ibatiba, Ibitirama, Jerônimo Monteiro, João Neiva, Marechal Floriano, Muqui, São Domingos do Norte e Venda Nova do Imigrante, as quais somam R$ 32.080.196,04.
Esquema fraudulento de adesões
A Representação decorre de procedimento instaurado pelo MPC-ES para apurar a legalidade das adesões à ARP 7/2024, utilizada pelos municípios capixabas para contratar obras e serviços de engenharia de grande complexidade com a empresa Dulena Construtora Ltda.
Ao longo da apuração, o MPC de Minas Gerais foi consultado e informou que a referida empresa não possui contrato com nenhum município mineiro, embora tenha sido a vencedora da ata formulada por consórcio daquele Estado.
Por outro lado, os elementos apurados pelo MPC-ES em relação às contratações dos 12 municípios capixabas representados indicam a caracterização de “venda de ata”. O esquema consistiria na utilização do procedimento licitatório sem concorrência no Estado de Minas Gerais como fachada para que municípios capixabas realizassem contratações diretas direcionadas, usando um grupo fechado de empresas para validar orçamentos artificialmente elevados.
Ilegalidade no uso de ARP para obras de engenharia complexas
Em relação à utilização do Sistema de Registro de Preços (SRP) para obras e serviços de engenharia, o Ministério Público de Contas ressalta que a Nova Lei de Licitações (Lei 14.133/2021) só a admite em situações específicas. Todavia, as contratações analisadas não demonstram o atendimento dos requisitos legais, como a existência de projetos padronizados, necessidade permanente ou frequente do objeto, baixa complexidade técnica e comprovação da vantajosidade da adesão.
No caso da ARP questionada, ela derivou de um pregão eletrônico cujo objeto era o registro de preços visando à contratação de empresa para serviços de manutenção preventiva e corretiva de estabilização de encostas “para atender os municípios integrantes do CIM Jequitinhonha”.
Na avaliação ministerial, mesmo que o CIM Jequitinhonha tenha classificado serviços pesados de contenção de erosão e engenharia como “comuns” para escapar do uso obrigatório de licitação na modalidade concorrência, a situação específica demonstra que a ata foi utilizada de forma incompatível com a legislação, funcionando como uma espécie de “ata guarda-chuva”. Isso porque, ela permitiu a contratação de objetos distintos e complexos sem o adequado planejamento e sem a realização de licitação própria para cada obra.
Empresa sem capacidade e “ata guarda-chuva”
Conforme narra o documento, as irregularidades verificadas não se restringem a casos isolados, mas decorrem da própria forma como a ata foi estruturada e utilizada pelos municípios, com objeto indefinido, amplo e impreciso.
Inicialmente, o MPC-ES constatou que os documentos apresentados pela Dulena Construtora Ltda revelam falhas graves que justificariam sua inabilitação no pregão eletrônico que resultou na ARP 7/2024. No entanto, a falta de concorrência efetiva permitiu que a empresa conquistasse, de forma isolada, o direito de registrar preços numa ata que supera R$ 133 milhões, sem comprovar que conseguiria realizar os serviços na prática.
A ARP 7/2024 tem como objeto “prestação de serviços de natureza comum, com fornecimento de mão de obra, materiais e equipamentos para manutenção preventiva e corretiva de estabilização de encostas e correlatos”, o que permite que qualquer obra de contenção seja enquadrada sem estudos prévios detalhados.
Ademais, ela tem planilhas de preços padronizadas, com quantitativos genéricos. Essa situação, na avaliação ministerial, sugere uma reserva de valor para adesões indiscriminadas, facilitando a inclusão de itens com preços que não correspondem à realidade local. Ela também pode caracterizar a prática de “barriga de aluguel”, sendo que, diante da insuficiência de informações, possivelmente houve o registro de preços para quantidades superiores às necessidades reais.
De acordo com o MPC-ES, as fragilidades da ARP 7/2024 fazem com que a “carona” a ela resulte em falhas como o uso indevido do sistema de registro de preços para contratação de serviços e obras de engenharia de grande complexidade; ausência de demonstração da vantajosidade econômica das adesões; deficiência ou inexistência de pesquisas de preços adequadas; falta de projetos básicos compatíveis com os objetos contratados; utilização de composições de custos e orçamentos sem justificativa técnica; possíveis sobrepreços; e falhas na motivação dos procedimentos administrativos.
Inconsistências chamam a atenção
Ao analisar a documentação enviada pelos municípios – somente as prefeituras de Águia Branca, Guaçuí e Jerônimo Monteiro não atenderam às requisições ministeriais para apresentar documentos relativos à adesão à ARP 7/2024 –, o MPC-ES também verificou algumas inconsistências nos processos de contratação que chamaram a atenção e indicam a necessidade de aprofundamento da fiscalização.
Essas deficiências vão além de estudos técnicos preliminares e termos de referência genéricos e desacompanhados de anotação de responsabilidade técnica, ou do uso recorrente de um grupo de empresas para fornecer orçamentos. Nos casos de Ibitirama (Contrato 39/2025) e Guaçuí (Contrato 83/2025), o MPC-ES identificou a reprodução idêntica de planilhas orçamentárias e quantitativos (ambas no valor exato de R$ 1.150.960), demonstrando que as estimativas não derivavam de diagnóstico das necessidades locais, mas sim de cópias genéricas para esgotar o saldo da ata.
“Observa-se, assim, uma clonagem de planilhas entre cidades com geografias distintas, indicando que os quantitativos não derivaram de estudos de campo, sim de um modelo pré-concebido para consumir o saldo da ata”. (Trecho da Representação 2966/2026)
Já no processo de cotação do Contrato 97/2025, firmado pela Prefeitura de Ibatiba com a Dulena, uma distorção provocada pelo uso inadequado de valores globais para o item “Sondagem SPT” elevou o valor estimado de um único item para R$ 91,3 milhões, sendo que a contratação teve valor final de R$ 500,7 mil.
Conexões entre a contratada e outras empresas
Outro ponto exposto na Representação é a coincidência de endereços e a relação entre a contratada e outras empresas que validaram as contratações. Embora a Dulena tenha sede formal cadastrada em Recife (PE), documentos oficiais enviados pela empresa às prefeituras capixabas trazem como origem a cidade de Paudalho, também em Pernambuco, e coincidentemente local da sede da Protect Planejamento e Empreendimentos Ltda (hoje Brape Construtora Ltda), sendo que esta forneceu orçamento para a contratação feita em Muqui.
O MPC-ES destaca que a Brape Construtora pertence ao mesmo proprietário da Slide Ambiental, Construções e Empreendimentos Ltda, empresa que apresentou orçamentos nos processos de contratação da Dulena realizados pelos municípios de Ibatiba, Ibitirama, João Neiva, Apiacá e Marechal Floriano.
Além disso, o MPC-ES enfatiza que a comprovação da expertise da Dulena Construtora Ltda para atuar em obras de engenharia no pregão do CIM Jequitinhonha foi realizada pelo responsável técnico da empresa Protect Planejamento. Com isso, o órgão ministerial sugere que ambas operam a partir do mesmo núcleo administrativo, pois há evidências de que possuem agentes técnicos em comum e compartilham a mesma estrutura operacional geográfica.
“Destarte, as empresas Protect e Dulena utilizam o mesmo modus operandi, possuindo sedes fiscais registradas em Pernambuco, mas concentrando faturamento milionário no interior do Espírito Santo, utilizando o mesmo corpo técnico e canais logísticos”. (Trecho da Representação 2966/2026)
Para que essas empresas operem a milhares de quilômetros de distância de suas sedes, o MPC-ES destaca a necessidade de suporte logístico para subcontratações e fornecimentos de materiais que devem ser comprovados nas notas fiscais emitidas. Caso contrário, ficaria ainda mais evidente a existência de fraude à licitação.
Nesse contexto, a Representação ainda menciona novas contratações que vêm sendo celebradas por diversos municípios capixabas com a Brape Construtora em decorrência da adesão a outra ata de registro de preços, a ARP 9/2025 do Consórcio Intermunicipal Multifinalitário dos Mineiros (Conminas), o qual foi extinto em março deste ano.
Para o MPC-ES, essa situação demonstra “que persevera a estrutura que compõe o clássico cenário de venda de ata e montagem de processos licitatórios”.
Apuração teve início com Muniz Freire
Esta representação é a segunda atuação do Ministério Público de Contas envolvendo a ARP 7/2024. A primeira questionou especificamente a adesão da Prefeitura de Muniz Freire à ata do CIM Jequitinhonha para celebrar contrato de aproximadamente R$ 6,87 milhões com a Dulena Construtora Ltda. Nesse caso, o Tribunal de Contas concedeu medida cautelar determinando a suspensão do contrato e dos pagamentos relacionados a obras de estabilização de encostas, contenção de erosão e recuperação do pavimento no trecho entre a sede de Muniz Freire e o entroncamento da Rodovia ES-484.
A decisão cautelar no caso de Muniz Freire determinou ao gestor do município o envio de documentos para esclarecer possível desvio de finalidade no uso de recursos de convênio estadual e divergências entre os valores declarados como pagos no Contrato 50/2024 e os demais atribuídos a serviços da ARP 7/2024, bem como suprir a ausência de documentação comprovando a execução dos serviços.
Por causa da conexão entre os fatos, o MPC-ES pediu que a nova Representação (Processo 2966/2026) seja distribuída ao mesmo relator do Processo 1671/2026, conselheiro Rodrigo Chamoun, autor da decisão cautelar relativa a Muniz Freire. A conexão foi reconhecida pelo Tribunal de Contas no último dia 21 e os dois processos vão tramitar de forma conjunta, sob a relatoria de Chamoun.
O Ministério Público de Contas também requer ao Tribunal de Contas a concessão de medida cautelar para determinar a suspensão da execução dos contratos ainda vigentes firmados com base na ARP 7/2024, bem como dos pagamentos deles decorrentes; que seja determinado aos municípios que não apresentaram toda a documentação que encaminhem os processos administrativos completos; e que os responsáveis e a empresa contratada sejam citados para apresentar justificativas. Por fim, que a representação seja julgada procedente, com a expedição das determinações necessárias para corrigir as irregularidades identificadas, além da aplicação das sanções cabíveis, inclusive multa e eventual responsabilização por danos ao erário, caso sejam confirmadas as ilegalidades.
